新安江流域跨省生态补偿：不能饿肚子守护青山绿水

安徽黄山市休宁县流口镇境内的新安江。钟 欣摄

　　新安江流域跨省生态补偿两轮试点背后

　　—— 一江清水何以来？(人民眼·生态补偿)

　　本报记者 叶 琦 方 敏 孙 振

　　从年收入近20万元，到每月工资1600元，汪文金的生活，转了个急弯。

　　汪文金曾是安徽歙县出名的水产养殖大户，承包过1万多平方米的水面。为保一江新安清水，他拆了网箱，屈身到上游的深渡镇当了开游船的“水手”，情况好时也不过多拿二三百元提成。

　　“退了也就退了，看到家里堆积的渔网多少还会懊恼，尽量不去想这事。以前开船从江面经过，一段一段，总能看到零星翻白的死鱼，煞风景。现在撤了，都见不着了，越来越干净。这当中有歙县人民的牺牲，也有街口村民的，也有我的。”回忆当年退养，汪文金痛苦里夹杂一点欣慰。

　　嘀嗒，嘀嗒……从黄山市休宁县海拔1629米的六股尖岩缝中渗出的山泉，一点一滴聚成率水河，千滩万潭，百转千回，万千淙淙小溪相汇，漫延成新安江滔滔之势，奔流200多公里，经歙县街口村入境浙江，借千岛湖、富春江、钱塘江，扑入东海。

　　2012年，财政部和环保部牵头，皖浙两省共同推进，新安江流域生态补偿机制试点正式实施。这是全国首个跨省流域的生态补偿机制试点，首轮试点为期三年。

　　2014年10月，财政部、环保部下发《关于明确新安江流域上下游横向补偿试点接续支持政策并下达2015年试点补助资金的通知》。但皖浙两省的协商并不顺利，本应在2015年就该续期的试点工作，延至2016年12月才签订正式的补偿协议。

　　改革艰难，所以可贵。

　　跨省流域的生态补偿，是大国生态治理的特有难题。跨广西和广东的九洲江、跨福建和广东的汀江、跨江西和广东的东江、跨河北和天津的滦河、跨陕西和甘肃的渭河，跨省流域的生态补偿虽已在多省份推开，但成熟模式的探索仍是任重道远。率先起步的新安江流域试点，意义也就格外深远。

　　“湖经洞庭阔，江入新安清。”无论是黄山人，还是杭州人，对于新安江都怀有特殊的情感。努力数年，皖浙两省有失也有得、有苦也有甜。“一江清水，奔流千年”，是过往，也是未来，是皖浙两省人民的共同承诺。

新安江建德市下涯段的江面上渔舟唱晚。施广德摄

　　生态补偿换回山水画廊

　　“来看山看水的人多了，口袋里的钱也满了”

　　和汪文金相比，同村的姚少明多少有些幸运。在退养潮之前的2010年，一场突如其来的大水冲毁了他在新安江面承包的几千平方米网箱。或是血本无归导致的心灰意冷，姚少明放弃养鱼，改行在两省交界处开起了农家乐，能吃能住，名为“怡鲜居”。每年的9月到11月，大批赏秋游客的到来，让农家乐一屋难求，吃饭都得排队。

　　“源头活水出新安，百转千回下钱塘。”于黄山人而言，可能有不知道合肥的，但一定没有不晓得杭州的。小时候，谁家小孩前夜尿了床，大人们便会打趣，“看来昨晚你是顺水上西湖游了一趟。”

　　峰峦成岛屿，平地卷波涛。1959年建成的新安江水电站，蓄水后形成千岛湖，防洪、供水、发电，同时承担着降解污染、维护生物多样性等生态功能。

　　烟波浩渺的千岛湖令人沉醉。湖畔的杭州淳安县大墅镇，150公里的环湖绿道穿境而过，千亩白茶林、竹海林绿浪翻滚，蔚为壮观。这里依山傍水，处处可见山间清澈的小溪水“哗哗”流过。留恋这一湖清水不愿归去的人，会就地在湖边择一户农家乐住下。每逢周末，浙苏沪皖打头的车总是将这些农家乐的院子停满。

　　由此泛舟而上，沿途树木葱茏，两岸宛如水墨的徽派古建在山水画廊间流动。拆掉了网箱，新安江面清风徐徐、碧波荡漾，山清水秀的乡村美景令人赏心悦目，一度绝迹的野生石斑鱼也能在新安江及其支流中觅见踪影。

　　“五六年前来，密密麻麻的网箱霸着这水面，集中的地方，围得江面密不透风，人看着都喘不上气。”汪文金说。

　　雨季水一涨，上游来的垃圾怎么也捞不完；水一退，蔚为壮观的“万国旗”景观赫然眼前，树枝树杈挂满五颜六色的塑料袋、食品外包装，绵延数十里。新安江治理之前的这般尴尬，让黄山市新安江流域生态建设保护局局长聂伟平印象深刻。

　　如今绿水绕青山，正为当地百姓带来金山银山。休宁县鹤城乡左右龙村村民张金龙将自家小楼改成10个标间，有农家乐也有小客栈。“来看山看水的人多了，口袋里的钱也满了。”张家生意火了，村里十几户村民也跟风办起了农家乐。

　　近些年，国内不少大江大河、淡水湖泊水质频频告警，千岛湖依然是水质最棒的湖泊之一。

　　但，历史上千岛湖绝非风平浪静——1998年，第一次被蓝藻侵袭；2010年5月，部分湖面出现蓝藻急剧增加及繁殖异常情况。

　　千岛湖水质，与上游新安江来水有多大关系？一组2001年至2008年持续监测的数据，多少能说明些问题。

　　2001年至2007年，浙皖交界断面水质以较差的Ⅳ类水为主，2008年变成更差的V类，个别月份总氮指标曾达到劣V类，水体总氮、总磷指标值上升趋势明显；与此同时，千岛湖入境水质从2001年到2007年期间呈缓慢恶化之势，湖内水质营养状态一度为中营养水平，甚至有向富营养水平加剧之势。

　　新安江安徽段年平均出境水量达60多亿立方米，占千岛湖年均入库水量60%以上，千岛湖的水质，很大程度上被上游的“邻居”所决定。

　　水质“约法”反哺母亲河

　　皖浙环保人员每月共同提取水样后分别带回检测，结果直接关系亿元资金走向

　　如今能背靠清澈的新安江水，汪文金也算出过一份“大力”。打汪文金记事，在新安江养鱼捕鱼就是祖祖辈辈赖以为生的饭碗。

　　起初网箱规模不大，小打小闹糊糊口，直到2010年，汪文金下决心开始大规模养殖。东拼西凑投了46万元，养了几十万斤鱼，刚到第三个年头，就赶上黄山市整治新安江流域，网箱一律被要求拆除。

　　承包了这么大的水域面积要退养，汪文金的工作自然不好做，先是镇政府的干部登门相劝，两三次都无功而返；再是县里农委和村干部轮番上阵好说歹说，还是屡屡受挫。最终架不住邻里乡亲接连退养的大潮和大伙三番五次劝说，2012年11月，作为村里最后一批退养户，汪文金签了字，退了网，领了补助款。

　　拆了网箱，政府一次性给了汪文金58万元补偿，虽然可观，但得不偿失。他家的鱼未长到足以在市场出售的个头，原本每斤10.5元的鳊鱼，2012年不得不以每斤5.5元的价格贱卖。况且，拆网让46岁的汪文金彻底断了家门口生财的路子。

　　自歙县深渡镇顺流而下26公里，即达新安江安徽、浙江交界水面——街口断面。国家和皖浙两省分别设置三座自动水质监测站，每天进行六次监测。

　　皖浙两省环保监测人员每月都会来这里，共同提取水样，再分别带回进行高锰酸盐指数、总磷、氨氮等4个水体指标的检测——这结果直接关系亿元资金走向。目前两省共开展70次联合监测，监测结果均得到双方认可。

　　首轮试点三年，每年5亿元补偿资金额，中央财政出3亿元，安徽、浙江两省各出1亿元，标准非常简单，年度水质达到考核标准(P≤1)，浙江拨付给安徽1亿元；水质达不到考核标准(P＞1)，安徽拨付给浙江1亿元；不论上述何种情况，中央财政3亿元全部拨付给安徽。

　　金风玉露，徽杭水道仲秋大地满载丰收。试点工作也取得让人满意的成果，环保部公布的监测数据超过预期。

　　自2012年试点开始以来，新安江流域每年的总体水质都为优，跨省界街口断面水质达到地表水环境质量标准二类，连年达到补偿条件——2012年P值0.833、2013年P值0.828、2014年P值0.823。同时，千岛湖营养状态出现拐点，营养状态指数开始逐步下降，并与新安江上游水质改善趋势保持同步。

　　第二轮试点在“双提高”的新标下继续——三年补偿资金21亿元，中央资金三年仍为9亿元，按4亿、3亿、2亿退坡的方式补助，两省每年各增至2亿元；

　　补偿指数P值基准限值由2008年至2010年三年均值调整为2012年至2014年三年联合监测均值，这意味着，水质考核标准提高了7%。按第二轮试点方案测算，2015年、2016年补偿指数P值分别为0.886和0.856。

　　两轮试点，皖浙两省断面水质检测全面合格——黄山市顺利拿到了补偿金，这部分钱只能被用于新安江流域产业结构调整和产业布局优化、流域综合治理、水环境保护和水污染治理、生态保护等方面的投入。

　　2016年，黄山市与国开行、国开证券共同发起全国首个跨省流域生态补偿绿色发展基金，按照1︰5比例放大，基金首期规模20亿元。同样，这些款项只能用于生态治理和环境保护、绿色产业发展等领域。

　　“事实上，第二轮试点的谈判刚开始并不顺利，本应在2015年就该续期的试点工作，浙皖两省花了长达近两年时间反复协调，直到2016年12月，正式补偿协议方得以签订。”聂伟平介绍。

　　数据背后有两省的决心

　　不新上一个“两高”项目，几年来放弃了数百亿元的投资机会

　　在人均耕地只有0.7亩的街口村，“水”历来是村民们安身立命的筹码。

　　拆完全村105户的网箱，前后花了一年多时间。“这些年攒的威望都给拆没了，还和不少人结下了梁子，原先的好人缘荡然无存。”谁碰上这摊麻烦事儿都得费力伤神，村支书王利荣只得硬着头皮上。

　　村民姚烈升第一时间响应号召，成为街口第一户拆除网箱的村民，2011年底就完成了自家4000多平方米网箱的拆除，一次性拿了12万元的补助。

　　青山绿水人家，小桥翠竹鱼虾，新安江畔重现的美景和漂亮的水质数据背后，有皖浙两省壮士断腕的决心——

　　在黄山市，为一条江，专设新安江流域生态建设保护局，各区县配套设立新保局或新保办，全国鲜有；

　　6379只网箱被拆除，37.2万平方米养殖面积、近4000万元产值退养；

　　170多家污染企业关停淘汰，90多家工业企业整体搬入循环经济园；

　　98个采砂场被取缔，新建生态公益林535万亩，退耕还林107.21万亩。

　　在杭州，为保新安江千岛湖水质，淳安、建德关闭库内区域所有的造纸、农药、化肥、印染、制革、医药化工等重污染企业；2016年，淳安县域内88条河长制河道，53条达到河流Ⅰ类，其余35条达到河流Ⅱ类标准。

　　同时，皖浙两省横向沟联、互访协商，黄山市和杭州市定期交流协商，建立联合监测、汛期联合打捞、联合执法、应急联动等机制，统筹推进全流域联防联控，合力共解各项难题。

　　为保新安江水，保新安江流域生态，退让的不仅有逐水而居的村民，执行最严格生态环境和水资源管理制度的黄山市更是牺牲巨大。“我们对工业和项目建设严格准入，一方面企业关停并转，另一方面不新上一个‘两高’项目，几年来放弃了数百亿元的投资机会。黄山市的每家企业都建了污水处理设施，废水层层过滤，确保排入新安江的水质达标。”黄山市委书记任泽锋介绍，“现今一旦发现哪里有捕鱼养鱼的笼子，别说相关部门，就连普通市民也会第一时间告诉我们，新安江保护正从‘外在绿’向‘内在绿’转变。”

　　一江清水，流出了生态财富，也淌出了理念变迁。

　　在休宁县流口镇流口村，60岁的村民黄桃仙刚刚用70个塑料袋和25个旧瓶子兑换了两袋盐，这够他们家吃上两个星期。

　　休宁县地处新安江源头，一场称为垃圾超市的“小革命”正如火如荼。10个矿泉水瓶兑换1支牙刷或1包黄酒，5节旧电池兑换1包盐……用矿泉水瓶、烟蒂、塑料袋等易收集垃圾，兑换食盐、黄酒、牙刷、肥皂等日常物资，“放错位置的资源”重新分了类、归了位。

　　“时下垃圾成了宝，有人扔马上有人跟着捡，别说岸边水里的，就是大马路上也找不着。”在流口村村委会主任李太河的印象里，浮在水面、沉在水底的垃圾一度比比皆是，“今年6月24日洪水退后除了砂泥，河道河岸上几乎看不到垃圾，真是今非昔比。”

　　不能饿着肚子守护青山绿水

　　“试点补偿仅是杯水车薪，远满足不了流域生态保护所需”

　　长年在河面劳作，姚烈升晒得黝黑。前几年村里给姚烈升找了份在河道打捞垃圾的活儿，每个月能领四五百元；不久之后垃圾清理外包，每个月的这部分收入也泡了汤。

　　“再要两年就能赚回网箱的成本，没想到这么快就打了水漂，真是心里流着血拆的网。”说起外出务工、另谋生路，53岁的姚烈升直言，“年纪大了出不去了，不甘心也没用。前些年多少存了些钱，先吃吃老本。”

　　拆了网箱，街口村民每年共少了300多万元的收入，这是村民生计的主要来源。街口如此，新安江畔诸多同样拆了网箱的地方也是这样。

　　“江水清了，日子倒有些‘混’了，总不能饿着肚子守护绿水青山吧。”汪文金盘算着和几个朋友上屯溪区的一个水库搞养殖，重操旧业。“只要是牵扯到新安江流域一律不让养鱼，这个水库和新安江无关。没办法，日子还得过，谁都希望把日子过得更好些。”

　　街口村民心中的不忿，很大部分还来自一线之隔的“邻居”。

　　街口村再往东便出了安徽，是浙江省淳安县威坪镇窄山村的地界。

　　论自然条件和区域位置，两个村子不分伯仲，农业生产没有差距。但“同饮一江水，冰火两重天”的情况确实存在。无论是各类补偿还是社会保障，窄山村都要优越于街口村，村民的日子宽松不少。原因简单，浙江经济发达，窄山村姓“浙”。

　　沿新安江顺流而下，GDP水涨船高。2016年安徽省黄山市休宁县全年GDP77.3亿元、歙县143.01亿元；下游的杭州市淳安县，虽在浙江属欠发达地区，GDP依然达232.85亿元，再到建德，已达345.26亿元。

　　黄山市人均GDP仅为近邻杭州市的1/3、城乡居民收入等指标仅为杭州市平均水平的一半左右，几项平均指标甚至远低于淳安县。

　　同饮一江水，隔省两重天。不仅眼下经济社会发展水平相去甚远，村民生活水平差距明显，而且差距还在拉大，拆了网箱的街口村民心理上自然有些不平衡。

　　新安江综合治理、城乡污水治理、农村垃圾与河道整治等一批项目，黄山市已累计花了109亿元，其中从试点工作中拿到补偿资金30.2亿元。

　　“试点方案给的补偿金仅仅针对污染防治的工程治理补助，产业结构调整、企业搬迁、退耕还林、污染防治日常管护、生态移民以及对生态保护者的直接补偿并不在此之列，国开行的投资同样如此。”聂伟平说，“黄山市可用财力有限，巨大的投入需求让这个经济欠发达地区多少有些捉襟见肘，试点补偿仅是杯水车薪，远满足不了流域生态保护所需。”

　　资金方面，浙江淳安实际上面临着相似的难题。2012年至2017年实施的两轮生态补偿机制中，淳安没有获得中央财政任何补偿补助资金。“为保护千岛湖实施了大规模产业关停整治，影响到县里内生性财力增长，我们县级财力也十分薄弱。”淳安县财政局有关负责人建议，将淳安县一并列入中央财政的新安江流域生态补偿机制。

　　“建立横向生态补偿机制，不是简单地由下游给予上游一定的补偿，或由经济发达地区给予经济不发达地区一定的补偿，要确定生态补偿和转移支付的合理标准。”浙江省环保厅规财处工作人员蔡郁蓓认为，鉴于当前的财政体制，对于源头地区的生态补偿，宜由上级财政承担，既可以减少利益协调的工作量，也更便于补偿机制的全面推广。

　　早日建立市场化、多元化生态补偿机制

　　“为了一江清水，即便没有补偿，我们也会义无反顾地投入”

　　“上游人的洗脚水，成了下游人的致富泉，下游人拿上游人的洗脚水做上了几百亿的产业。”这是黄山人经常拿来打趣的一句话。一头是富庶的浙江，一头是相对落后的安徽，“利益共享，责任共担”，口号易提，落实维艰。

　　环保部对新安江上游带来的生态效益做过生态系统服务价值评估，结果显示，系统服务价值总计246.48亿元，其中水生态服务价值总量64.48亿元。

　　“单就60多亿元的水生态服务价值论，下游人一年补一半也至少有30多亿元吧，就算是20%，一年也得有个12亿多。”目前的补偿额度，聂伟平颇有不平，“对于下游而言，我们提供的不仅是优质的，更有可观的水量。水量是通过上游封山育林、植树造林涵养出来的，简单以水质要求作为补偿标准，显然不合理。”

　　补偿够不够，拿什么作为补偿额度依据？下一步的试点，聂伟平认为应探索开展水权交易，逐步用市场化办法解决生态保护资金投入来源，建立水资源产权登记制度。

　　“新安江保护用简单的数据是算不出来的，未来的发展也不可估量。作为上游的黄山市，为了一江清水，即便没有补偿，我们也会义无反顾地投入，这是对后人负责，也是对历史负责。”任泽锋说。

　　如何加大生态保护补偿力度？2016年4月国务院办公厅印发的《关于健全生态保护补偿机制的意见》提出多渠道筹措资金，加大保护补偿力度。“除了增加纵向中央和地方财政转移支付以及鼓励横向地区间补偿之外，还要发挥市场机制促进生态保护的积极作用，使保护者通过生态产品的交易获得收益。”发改委相关负责人表示，要建立用水权、排污权、碳排放权初始分配制度，探索建立用水权、排污权、碳排放权交易制度。

　　“近年来，我国补偿立法在不断完善，但现有涉及生态补偿的法律规定分散在多部法律之中，缺乏系统性和可操作性。”聂伟平介绍，“生态补偿涉及不同的利益主体和责任关系，没有专门的法律法规，很难形成十九大报告要求建立的市场化、多元化生态补偿机制。”

　　除资金补助外，目前在产业扶持、技术援助、人才支持、就业培训等补偿方式方面缺乏成功的合作案例。聂伟平期待，“如果两省能在产业转移、人才培训方面加强合作，改‘输血式’为‘造血式’补偿，推动全流域发展一体化，将更有利于实现两省共建共享、互利共赢。”